从 Tornado Cash 事件，看美国 OFAC 对 Crypto 的监管逻辑

2022 年 8 月 8 日，美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）宣布将以太坊上的 Tornado Cash 混币应用列入特别指定国民和受阻人员清单（SDN List）。随后，Tornado Cash 的开发者 Alexey Pertsev 在荷兰被捕，疑似涉嫌参与 Tornado Cash 开发、隐瞒犯罪资金流动、并为洗钱提供便利。在这几年地缘政治及贸易争端的背景下，OFAC 对实体或个人制裁并不稀奇，稀奇的是，这次是 OFAC 历史上首次对链上去中心化智能合约进行制裁，这就意味着任何美国实体或个人不得与 Tornado Cash 进行交易，包括任何关联方。受此影响，众多开展类似隐私加密业务的去中心化组织都将面临随时被制裁的风险，这也引起了 Crypto 项目方对自身业务合规性的关注。

本文将从案件背景、何为 OFAC、OFAC 对 Crypto 可能的监管逻辑三个方面来聊聊 OFAC 这次对 Tornado Cash 的制裁。

一、Tornado Cash 案件背景

Tornado Cash 是以太坊上知名的混币应用，旨在为用户提供交易隐私保护，其通过混淆虚拟货币交易的来源、去向以及交易对手，从而达到隐私匿名交易。Tornado Cash 接受不同类型代币的交易（用户存款），通过智能合约通过对零知识证明（Zero Knowledge Proof）技术的创新应用，将各种交易混合在一起，从而切断存款地址与取款地址之间的公共链接，之后再传输给交易对手（用户取款），达到交易隐私化，用户不必再担心其交易再被链上监控。

虽然说链上钱包是匿名的，但是钱包与钱包之间的交易是可追溯的并且永久记录在区块链上，有心人可以通过一些技术手段将钱包的交易记录与现实世界的个人对应起来，这是十分可怕的。Tornado Cash 恰恰能够解决这一痛点，使钱包与钱包之间的交易轨迹中断，从而保护钱包背后用户的隐私。这是一种技术创新，但在现实中被用在洗钱犯罪上。

2022 年 8 月 8 日，Tornado Cash 受到美国 OFAC 的制裁，部分与 Tornado Cash 相关的链上地址被列入 SDN 清单，也就是说，任何实体或个人与 SDN 清单中的链上地址产生任何交互行为都是非法的。新闻稿中，OFAC 称自 2019 年以来，采用 Tornado Cash 进行洗钱犯罪的资金量超过 70 亿美金，Tornado Cash 为美国境内外非法网络活动提供实质性的（Materially）协助、赞助或金融和技术上的支持，这些行为可能对美国的国家安全、外交政策、经济健康、金融稳定造成重大威胁，因此受到 OFAC 的制裁。

二、OFAC——美国海外资产控制办公室

OFAC 的全称是海外资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury），成立于 1950 年，是美国财政部下属机构，其使命在于管理和执行所有基于美国国家安全和对外政策的经济和贸易制裁，包括对一切恐怖主义、跨国毒品和麻醉品交易、大规模杀伤性武器扩散行为进行金融领域的制裁。OFAC 虽然名声相对较小但权力很大，通常针对国家、实体或个人发布制裁清单，对违反 OFAC 规定并与制裁清单内的国家、实体或个人进行交易的行为实施处罚，同时，经特别立法授权可对美国境内的所有外国资产进行控制和冻结。

OFAC 的经济制裁主要分为“一级制裁（Primary Sanctions）”和“次级制裁（Secondary Sanctions）”。一级制裁旨在禁止（i）美国人（包括美国公民、拥有永久居住权的外国人、所有在美国境内的人和实体、所有美国注册实体及其外国分支机构等）和（2）存在”美国连接点（例如，涉及美国人、在美国境内、使用美国金融系统、使用美元结算等）”的非美国人，与被制裁对象进行经贸上的往来。通过实施一级制裁，OFAC 切断了被制裁国家、实体或个人的所有与美国相关的商业行为。而次级制裁则针对非美国人，无论是否存在“美国连接点”，次级制裁旨在对制裁目标施加额外压力，次级制裁的长臂管辖效果是美国霸凌主义的一种典型体现。

OFAC 的核心经济制裁措施是将被制裁方列入“特别指定国民和被冻结人员清单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，简称“SDN 清单”）”，被列入 SDN 清单的国家、实体或个人的财产（包括其现有和未来拥有的任何性质的资产和资产利益，如不动产、资金、股息、利息等）将被冻结，并且与任何美国人或与美国存在连接点的非美国人的交易将被禁止。这也意味着 SDN 主体将无法进行美元清算与交易。此外，根据 OFAC 的“50% 规则”，一个或多个 SDN 主体拥有 50% 及以上权益的任何其它主体也应被视为受到同等制裁。被列入 SDN 清单一般属于一级制裁。